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mardi 5 décembre 2017

Pas évident de déplacer l'Ambassade américaine à Jérusalem



PAS ÉVIDENT DE DÉPLACER L'AMBASSADE AMÉRICAINE À JÉRUSALEM

Par Jacques BENILLOUCHE

Copyright © Temps et Contretemps


Ambassade américaine à Tel-Aviv

          Il n’est pas si facile de transférer l’ambassade des Etats-Unis à Jérusalem. La décision n’appartient pas uniquement au président Donald Trump. C’était d’ailleurs le cas aussi pour ses prédécesseurs qui devaient tenir compte de la séparation constitutionnelle des pouvoirs. La loi sur le transfert de l'ambassade, adoptée par le 104e Congrès le 23 octobre 1995 à l’époque de Bill Clinton, exigeait le lancement et le financement de la relocalisation de l'ambassade des États-Unis en Israël de Tel-Aviv à Jérusalem, au plus tard le 31 mai 1999. 




Congrès américain


          Le Congrès américain avait adopté le Jérusalem Embassy Act appelant les États-Unis à déménager l’ambassade. Selon ce texte : «La ville de Jérusalem est depuis 1950 la capitale de l’État d’Israël» . La loi est contraignante pour le gouvernement américain. Mais une clause permet aux présidents de repousser son application pour six mois en vertu « d’intérêts de sécurité nationale ». Bill Clinton, George W. Bush et Barack Obama ont systématiquement actionné la clause. Barack Obama l’avait fait pour la dernière fois en décembre 2016.  Donald Trump a promis à plusieurs reprises pendant sa campagne de déménager l’ambassade. Son nouvel ambassadeur en Israël, David Friedman, en est le fervent partisan. 
          Si Donald Trump ne signait pas le report, l’ambassade ne déménagera pas immédiatement. Mais l’effet se fera rapidement sentir. Aux termes de la loi de 1995, les budgets futurs du Département d’État pour «l'acquisition et l'entretien des bâtiments à l'étranger» subiraient une réduction de 50 % aussi longtemps que l’ambassade resterait à Tel-Aviv. En fait tout est question de finances et non pas de politique. 
            Selon ce calendrier, l’administration Trump est tenue d’informer le Congrès, le 4 décembre 2017, si elle décide de garder l'ambassade américaine à Tel-Aviv, ou de la transférer à Jérusalem. Ainsi, depuis 1998, le déplacement de l'ambassade a été suspendu par le président en exercice tous les six mois. Des rumeurs persistantes donnent à penser Donald Trump envisage de reconnaître officiellement Jérusalem comme la capitale d'Israël, mais prendra ensuite le temps pour déménager l'ambassade américaine des rives de la Méditerranée vers les montagnes de Jérusalem. Le Département d'État aurait déjà préparé des éléments de langage pour ses diplomates pour justifier la décision. 

            Cette décision de Trump semble précipitée car il avait l’intention de ne pas brusquer les choses pour faciliter son plan de paix avec les Palestiniens. Il est vrai que si le délai de la dérogation expirait, la loi du transfert ne serait plus applicable. Le transfert de l’ambassade n’est pas en soi le problème car le nœud du débat reste le statut de Jérusalem qui serait alors reconnu comme relevant de la souveraineté d’Israël. Les Etats-Unis hésitent à modifier leur politique datant de la Première Guerre mondiale lorsque Jérusalem avait été placée sous contrôle britannique dans le cadre du Mandat de la Palestine. Au retrait des Britanniques en 1947, l'Assemblée générale des Nations Unies avait adopté un plan de séparation impliquant que Jérusalem devenait corpus separatum [1] sous administration des Nations-Unies. 


Lieux saints

            Mais la guerre de 1948 qui s’en est suivie, a divisé Jérusalem en deux, la Vieille ville comprenant les Lieux sacrés tombait sous contrôle des forces jordaniennes. Si le président Truman avait immédiatement reconnu le nouvel État, lors de la réunion inaugurale de son parlement à Jérusalem en 1949, aucun représentant américain n’était présent : «les Etats-Unis ne peuvent soutenir aucun arrangement qui prétend autoriser l'établissement de la souveraineté israélienne sur certaines parties de la région de Jérusalem ». 
Knesset 1949

          En 1967, lorsqu’Israël avait pris le contrôle de toute la ville, les États-Unis ont déclaré que la «politique suivie par le gouvernement des États-Unis était que le statut de Jérusalem devrait être décidé non pas unilatéralement, mais en consultation avec toutes les parties concernées».
            C’est pourquoi tous les présidents américains se sont constamment efforcés de ne pas préjuger de la question du statut de Jérusalem et de ne pas entreprendre d'actions officielles reconnaissant ou pouvant être perçues comme constituant une reconnaissance, pour ne pas discréditer leur rôle de facilitateurs d'un règlement négocié. Lorsqu'Israël avait déclaré en 1980 que Jérusalem était sa «capitale unie et éternelle», aucun État étranger n'avait déplacé son ambassade à Jérusalem.
            Le 4 décembre 2017, Donald Trump pourrait renouveler la renonciation en maintenant le statu quo pour six mois supplémentaires mais rien le l'empêcherait de relocaliser son Ambassade de manière légale. S’il laissait expirer le délai sans décision officielle, alors le Département d'État perdrait la moitié des fonds alloués pour «Acquisition et entretien des bâtiments à l'étranger». La non prorogation du délai de renonciation, signifierait que l’administration a l'intention de relocaliser l'ambassade américaine à Jérusalem, assez rapidement. 
          Donald Trump pourrait prendre une décision à court terme et annoncer la création d'une ambassade à Jérusalem, même sans aucun fondement diplomatique. Des réactions démesurées des pays arabes seraient à prévoir. Des manifestations populaires pourraient entraîner des violences qui pousseraient la Jordanie, avec sa nombreuse population palestinienne, à rompre ses relations avec Israël. L'Arabie saoudite serait contrainte de réviser sa relation étroite avec l'administration Trump et avec Israël. Toute négociation avec les Palestiniens serait gelée.
            Il semblerait qu’un autre scénario soit déjà mis au point pour publier une annonce officielle avec cependant un engagement diplomatique substantiel. Pour apaiser les inquiétudes palestiniennes, des assurances accompagnées de certaines concessions sur les revendications palestiniennes à Jérusalem-Est seraient fournies par les Américains. La reconnaissance d’un État palestinien pourrait être annoncé ainsi que des changements dans le contrôle des Lieux saints de Jérusalem. Le gel des constructions en Cisjordanie serait imposé mais surtout l’aide financière aux Palestiniens serait multipliée.
            Un autre scénario reste probable. Trump pourrait à nouveau exercer son pouvoir de renonciation et refuser d'annoncer tout changement dans l'emplacement de l'ambassade américaine. Il éviterait que des changements brusques nuisent aux négociations israélo-palestiniennes. En fait, ce transfert n’apporterait aucun dividende aux Américains mais plutôt une déstabilisation de la région. Rendez-vous le 4 décembre 2017.


[1] corpus separatum est un terme latin désignant une ville ou une région qui se voit attribuer un statut juridique et politique spécial, différent de son environnement, mais qui est loin d'être souverain ou d'être un État indépendant.


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